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一般に環境政策とは、公害を防止し、アメニティを高め、自然生態系を適切に保護することを通じて、良好な環境の保全と管理を行うことを目的とする公共政策のことを指す。
したがって理念的にいえば、このような環境政策の内容は次のような3つの政策分野から基本的に構成される必要がある。第1は、環境汚染に係わる規制政策(以下、汚染規制政策)、第2は、アメニティに係わる保全政策(以下、アメニテイ政策)、第3は、自然環境に係わる保護政策(以下、自然保護政策)である。
これら3つの政策分野は相互に関連し合い、また連続して重なり合う部分も多いが、それぞれに独自な領域があるといってよい。現代の環境政策は、それらを総合的な環境保全計画の中に適切に位置づけることによって、良好な環境の保全と管理をめざすものでなければならない。
ここで、議論を国内的環境政策と地域的環境政策に限定すれば、そこでは、国土レベルや地域レベルでの総合的な環境保全計画の策定、その達成のためのプログラムづくりそしてその実現をめざす、①汚染規制政策、②アメニティ政策、③自然、保護政策のそれぞれの領域における政策手段の検討とその実施、という一定の手順が求められる。前章で考察されている具体的な各種の政策手段は、以上のような政策的枠組みの中で、それぞれの適切な位置づけと有機的な組合せのあり方が考えられる必要があろう。
またさらには、以上のような手順の各段階での意思決定過程において、環境主権者としての国民や地域住民の実質的参加、そのための情報公開などが十分に保障されることがきわめて重要である。しかしながら、今日、各国民国家や各地域自治体レベルで行われている現実の環境政策の展開をみると、その実情は、必ずしも上述のような理想的なあり方を示していないことが多い。
たとえば環境保全計画がそれなりに策定されていても、それが形式的ないし名目的なものにすぎなかったり、その達成のためのプログラムが具体的に示されていなかったり、あるいは、実際の個別的な環境政策の実施レベルにおける政策手段がほとんど実効性のないものであったり、というような憂慮すべき現実がある。これは、現実の環境政策の展開がまだまだ底の浅い歴史的蓄積しかもっていないことにもよるが、より根本的には以下のような事情によるところが大きい。

すなわち第1の事情は、現実の環境政策の展開がそれぞれの国における時々の政治経済的な都合にもとづく意思決定によって実質的に左右されている場合があまりにも多いことである。このような状況は、現実の環境政策における意思決定やその具体的実施の過程において環境主権者としての国民や地域住民の実質的参加をどう保障していくかという政策主体のあり方をめぐる問題の重要性を示唆しているといえよう。
次に、第2の事情としては、現実の環境政策の展開がその背後にある社会経済構造によって制約されている場合が非常に多いことである。この点は、これまでの環境政策の展開の歴史が示すように、客観的に求められている環境政策の具体的な前進を阻む現実的な壁として、しばしばわれわれの前に立ちはだかってきた。
したがって、環境政策論のレベルでは、上述のような現実的状況を一体どのようにして打開していくかについて具体的な検討を行う必要がある。そしてその打開の展望を示すことができない限り、いくら環境政策のあり方やその諸手段について形式的に論じても、それだけでは現代に求められている環境政策の新たな前進をっくり出していく力にはなり得ないであろう。
本章では、以上のような問題意識から、現代の環境政策をめぐる理念とその現実を踏まえながら、今日の環境政策が直面している基本的な課題について若干の検討を加えておくことにしたい。現実の環境問題の多くは、その背後にある社会経済構造のあり方と密接な係わりをもっている。
そのため、環境汚染やアメニティ破壊あるいは自然、(環境資源)破壊と係わる実際の環境問題の具体的な解決を図っていこうとすれば、それらの環境破壊を引き起こしている直接的な諸原因やメカニズムへの対策と同時に、それらの諸原因やメカニズ、ムを規定している社会経済構造そのものの改革まで射程に収めた政策展開の必要性に迫られることが多い。以下では、その一例として、東京湾の環境保全をめぐる現実を取り上げることによって、環境問題・環境政策と社会経済構造との係わりについて、具体的に考えてみることにしよう。
周知のように、東京湾の環境保全は、わが国の環境政策の本格的展開が始まったといえる1970年代初頭以来、環境政策上の大きな課題の1つとなってきた。現在、この東京湾の環境保全をめぐっては数多くの政策課題が山積みとなっているが4〕、ここでは、前節で述べた環境政策における3つの政策分野のうち、主として①の汚染規制政策の場合を1つの事例として取り上げ、その中でも特に東京湾の水質汚濁対策をめぐる問題に焦点を当てながら具体的な検討を行うことにする。
まず、東京湾の水質汚濁をめぐる状況とその対策の推移から簡単にみていこう。東京湾の水質は、有機物による汚濁状況を示す代表的指標としてのCOD(化学的酸素要求量)でみる限り、1974年から1976年にかけての時期には改善の兆しがみえたものの、その後再び悪化し始め、近年では横ばいの状態が続いている。
CODの環境基準の達成率でみると、1970年代後半以来、養塩類の流入による富栄養化の問題も深刻化している。特に春季・夏季には、ケイ藻や鞭毛藻類などのプランクトンが異常に繁殖し、いわゆる赤潮現象が発生したり、あるいは低層水の貧酸素化に起因する青潮現象も発生し、アサリ等の魚介類に大きな被害が生じるという状態が続いているさらには198586年度に環境庁が実施した調査では、東京湾の魚類から猛毒物質として知られるダイオキシン類が検出されるなど、さまざまな有害化学物質汚染も着実に進行している。
そこで、上述のような状況に対する汚染規制政策としては、東京湾に流入する各種の汚染物質を削減する方策がとられてきたが、従来、そのために実施されてきた主な政策プログラムは、①東京湾に流入する主要河川などの公共水域への排水規制の実施、②下水道普及率の向上と下水処理施設の公共的整備、の2つが中心的なものであった。また、1978年の水質汚濁防止法の改正によって、CODに関する総量規制策の新たな導入も図られてきた。

表10・1は、その第1次規制の実績とその後の第2次規制の計画を示したものであるが、このデータでみる限りは、1979(昭和5年度から1984(昭和5年度までの第1次規制の期間に、1日当りの発生汚濁負荷量が477トンから413トンになり、約1割強の削減が実現したことになっている。だが、先の図10・1をみれば明らかなようにこの間に東京湾の水質はほとんど改善の兆しをみせておらず、むしろ悪化の傾向さえ示している。
そこで次の第2次規制に移行し、その期間には、さらに365トンにまで発生汚濁負荷量を削減するという計画が実施された。 1991年1月、政府(公害対策会議)から発表された数値によると、1989(平成元)年度の実績値は355トン(うち産業系76トン)であった。
つまり、この計画は超過達成されたということになっている。しかしそれにもかかわらず、東京湾の水質はやはり依然としてほとんど改善の兆しをみせていないの。
以上が東京湾の水質汚濁をめぐる状況とその対策の基本的な推移であるが、環境保全計画の上では着実に対策が進んでいることになっているのに、実態としては一向に環境改善の兆しがみえてこないという状態が続いてきたという実情にあることがわかる。これは、一体なぜであろうか。

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